街道公共管理事务探讨论文

论文关键词：社区公共管理;政府公共管理;社会公共管理;互动模式

论文摘要：随着“新”公共管理理论的发展与政府在职能上日趋“掌舵”而非“划桨”，社区公共管理，作为公共管理机制的一个重要组成部份，开始遭到专家的认同与注重。文章在剖析社区公共管理基本内涵的基础上，对其中存在着的行政管理与社会管理互动模式进行探求与剖析，揭露社区公共管理互动模式的运行原理。

近些年来，社区公共管理作为公共管理机制中的一个重要组成部份，开始遭到专家们的关注。虽然，至今我们对社区公共管理的研究还逗留在起步阶段，一直欠缺深入、系统的研究。对社区公共管理互动模式进行深入思考，在理论上，一方面是对公共管理研究领域的拓展和延展，另一方面是对公共管理机制与研究方式的丰富与发展;而在实践上，对美国社区公共管理制度的建设有着重要的指导意义。本文将在剖析社区公共管理基本内涵的基础上，对其中存在着的政府管理与社会管理互动模式进行探求与剖析公共事务管理，力求揭露社区公共管理互:动模式的运行原理。

公共管理就是对公共事务和公共事业的组织与管理，其根本目的是确保公共利益的促进和分配。王乐夫将公共管理的概念划分为:对公共事务进行管理的社会活动。详细说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，利用公共权利对公共事务施加管理的社会活动。fi」同时，他还将公共管理的核心内容—公共事务辨别为国家公共事务、政府公共事务、社会公共事务。王惠岩则依照不同的公共事务在阶层性和慈善性特性方面存在着显著差别公共事务管理，而觉得在理论上公共事务可分为政治性公共事务和社会性公共事务两类。f2」作者觉得两者对公共事务的界定并不存在本质区别，也是辨别的视角不同，后者以管理主体对象进行辨别，前者则以管理客体进行辨别。社区公共管理是指社区组织借助社区公共权利对社区公共事务和慈善事业进行组织与管理的活动。在以上对公共管理的概念划分及辨别方式的基础上，我们可以从以下几个方面去剖析、把握社区公共管理—作为公共管理机制中一个重要组成部份的基本涵义。

(一)管理主体是拥有公共权利和公共权威的社区组织

通常来讲，社区组织包括政府基层政权组织、社区自治组织以及社区中介组织。政府基层政权组织在社区公共管理中发挥着方向性的主导作用，主要包括城市社区的街道办事处及其他职能部委。社区自治组织，伴随着社区成员民主参与意识的提高而出现，是对社区内部公共事务实行“自我管理、自我组织、自我服务”的组织，如社区村民代表会议、社区住户执委会、业主执委会等。社区中介组织主要指以社区住户为成员、以社区地域为活动范围、以满足社区住户的不同需求为目的、由村民自主创办或出席、介于社区主体组织和市民个体之间的组织，如志愿者组织和社区服务组织。

(二)管理客体是社区中的公共事务与慈善事业

并不是所有的社区事务都是社区公共管理的对象，只有其中的公共事务与慈善事业才属于社区公共管理的范围。详细而言，包括国家层面的公共事务与社区内部自生的公共事务。

(三)管理目的是维护社区成员的公共利益，促使社区发展任何公共管理的目的都是为了促进公众的公共利益，并确保公共产品与公共服务的分配，社区公共管理也不例外。社区公共管理的目的，在于维护社区的公共利益，更好地组织与社区成员紧密相关的公共产品与服务的生产，以达到社区发展的最终目的。

(四)管理基础是社区组织借助的社区公共权利社区公共权利是社区公共管理得以存在的基础和前提，大致有三种:(1)组织授权的公共权利，如政府组织、社区自治组织、社区地委织等，是社区公共权利最重要的来源。(2)社区成员授权的公共权利，它是社区公共权利的源头。社区成员通过补选等民主方式形成住户执委会，使其拥有公共权利对社区公共事务进行组织与管理，就是其中的一种表现方式。(3)以经济为基础的公共权利，它展现在社区内的企业通过提供资金等方式影响社区公共事务的各个方面。

(一)政府公共管理与社会公共管理的基本特点比较

本文所讨论的政府公共管理，是特指政府作为“纯粹的”公共部委按照法律规定对全社会公共事务所推行的管理，并不包括政府的内部事务管理。社会公共管理是指社会性的公共组织对一定领域内的社会公共事务所进行的管理。与政府公共管理相比较，其特点突出展现在以下方面:

第一，公共管理内容的服务性。政府公共管理所提供的公共产品和公共服务多具备不可分割性、非排他性，例如国防、财政、环境保护、基础研究等;而社会公共管理则大多活跃在政府公共管理碰触不到的领域，提供的公共产品和公共服务不一定具备非排他性，更多的是一些区域性、分散性的公共产品和公共服务。与政府公共管理相比较而言，社会公共管理更紧贴公民的生活需求，更能展现“以人为本”的精神。

第二，公共管理的非政治权威性。政府公共管理不可防止地包含有政治权威的作用，波茨曼觉得政府公共管理的实质就是对政治权威的管理L47。社会公共管理巨大程度上也依赖于权威的行使，但它是基于利益共同体和自由联合体而形成的权威，通常不具备强制性，更没有国家的强制力为后盾。

第三，公共管理主体的多样性。政府公共管理的主体很明晰，即国家的代表—政府。而社会公共管理的主体更趋向多元化，各组织方式灵活多样，互相独立，这是由社区发展的多元动力模式所决定的。

(二)社区公共管理的互动模式

变革开放之前，我国推行的是计划经济制度，政府是公共事务组织与管理的惟一组织，政社关系属于“强政府，弱社会”。那时侯人们居住在社区，各类利益关系却在单位。可以说，还不存在社区公共管理问题。真正意义上的现代社区是伴随着政府职能由管理转向服务而形成的。校企分开、政社分开、政事分开并且社区开始承当越来越多的社会职能。社区自治权利的确认和认可，构成了社区公共管理的权利来源。社区中介组织的成长为社区公共管理打下了良好的组织基础。社区公共管理存在着政府公共管理与社会公共管理的互动模式。两者之间互相影响与协作、相互掣肘与监督，共同维持社区的稳定与运转，共同推动社区的协调发展。

1.社区公共管理中的政府公共管理

任何一个社区都要遭到国家法律法规和政府相关新政的约束。社区是社会的一个基本单位，所以许多国家层面的公共管理事务都要落实到社区。如维持社会治安，保护孱弱群体的利益，计划生育等，一般在社区中执行和推行。这一部份的社区公共管理事务我们可以视之为政府公共管理的组成部份，由于政府或其抽调机构是这部份职能的执行主体。其实，在政府管理更多地引人市场竟争、降低管理费用、追求高效率的时代，政府也可以选择将这部份职能外包给适宜的社区组织并且个人来承当。

2.社区公共管理中的社会公共管理

任何一个社区公共管理事务中还牵涉到社区内部的公共事务，如满足社区公众的需求，发展社区经济，维护社区公共设施等。这部份公共事务是社区公共管理的最重要组成部份，展现着社区公共管理的实质与核心。或则我们可以称之为社区自治，即社区公共事务“自我管理，自我教育，自我服务”。相比较于政府公共管理活动，它更注重于服务而非单纯管理，更紧贴社区住户的日常还要，但是通常不以国家的强制力为后盾。因而，在理论上，属于王乐夫所说的社会公共管理的范畴，或则说属于王惠岩所说的对社会性公共事务的组织与管理。

3.政府公共管理与社会公共管理的互动

以社区组织(现今多指社区自治组织)为管理主体的社会公共管理，是社区公共管理的核心与实质，也代表着未来社区的发展方向。因此，美国市场经济制度未能建立，政治制度变革亦未能完成，政府在社区公共管理中依旧饰演着非常重要的角色。政府公共管理与社会公共管理在社区公共管理活动中不是两个互不干涉的独立部分，而是一个互动整体。只有通过两者的良性互动，使政府与社区组织既互相协作，又互相监督，就能更好地发挥社区的公共服务、利益代表、管理成员等公共管理职能，推动社区发展目标的实现。

在社区公共事务的组织与管理活动中，政府公共管理的管理主体是政府，社会公共管理的管理主体是社区组织。社区公共管理中政府与社会公共管理的互动模式，正是通过政府与社区组织之间既互相协作又互相牵制的互动关系突显进去的。

(一)政府与社区组织的互相协作

从政府与社区组织的互相合作关系看，当双方面对共同的社区及社区公共管理事务时，是互相配合、相互协作的，一方面，政府把部份社会公共管理权利委托或让渡给社区组织，非常是在“市场不为、政府又不能”的领域内大力扶植那些组织，旨在依赖他们在社区内更有效地建立政府的行政决策，实现政府的行政管理和服务的目的;另一方面，社区组织也要依靠于政府的授权或委托，荣获实质性的管理权限或新政与财政支持，能够充分发挥其管理职能，博得社区组织的可持续发展。他们之间更多的是指出“互惠”与“协作”，共同成为社区公共管理的主体。那样，能够产生一种政府与社区组织同时从不同的视角共同为促进社区公共利益而努力的颓势，使社区住户成为最大的获益主体。公务员之家

(二)政府与社区组织的互相监督

政府与社区组织还存在着互相监督、相互牵制的关系。一方面，政府依法对社区组织进行监督、指导和控制;另一方面，社区组织则作为社区成员的代表对政府及其公共管理行为进行监督和阻碍。

1.政府对社区组织的牵制

首先，任何组织就会遭到“自治”与对组织的“控制”这对矛盾的困惑。对社区组织而言，保持独立性、自治性是它有效举行活动的必要条件。因此独立和自治有时也会成为形成害处的隐患。例如说社区组织或许会运用手中的公共权利，助长势利的团体主义或个人主义。若只是靠社区组织内部的章程与规则来避免其滥用权利，是远远不够的。再者，社区组织所代表和维护的是一个群体的共同利益，而不是整个社会的公共利益。这么，社区组织维护的群体利益与整个社会的公共利益发生冲突就在所难免，如社区组织不顾社会公共利益的违法搭建现象的存在等。所以，为了防止社区组织公共权利被滥用，自私的社区意识或个人意识的滋长，以及出于维护全社会公共利益的还要，政府对社区组织的监督必不可少。其实，政府对社区的监督应当抓住好一个“度”的问题，要以不损害社区组织的自治性为原则，既要保证政府对社区组织的有效监督，又要保障社区组织得到充分的自由。

2.社区组织对政府的牵制

首先，政府是一国外拥有垄断强制力的组织，其行为的阻碍诱因相对于任何其他方式的组织来说都要少。现在，人们即使已对政府权利还要有效监督签署共识，并且，美国除政府内部的监督制度外，人们指出的社会监督常常更注重于社会舆论与公民个人的监督。因此社会舆论的局限性、公民个人力量的薄弱性使其又未能完全肩负起社会监督的重担。因而充分发挥社区组织的监督职能，以组织的力量避免公民权益遭到各方面的侵犯，已成为当务之急。再者，社区组织作为政府与公民之间的社会中介机构而存在，本质_[是一种民间自治组织，不仅依法接受政府的指导与监督外，更应当具备独立于政府的自治性，决不应当成为政府的“一条腿”川。其次，我国社区公共管理是在计划经济向市场经济、“全能政府”向服务型政府转变的过程中发展上去的，社区组织应当才能代表社区住户监督政府人员的执法活动，能够有效地参与国家管理并监督政府机关的活动。

社区除政府公共管理与社会公共管理的互动模式外，还存在着政府公共管理、社会公共管理与市场管理、文化管理、信息管理之间更为复杂的互动模式，还须要我们在将来的理论与实践研究中逐步深人思考。