高考改革形势变化，回归全国卷对考生影响不大

近年来，由于“成本过高”“不利于人才合理流动”等原因，统一考试题目的呼声日益高涨。自2015年起，参与独立考试题目设置的省份已缩减为上海、北京、天津、浙江、江苏5个省份。

6月2日，湖北大学教育学院高等教育研究所所长李牧洲对记者表示，国家提出回归统一命题“确实是因为改革形势发生了一些变化”，但这并不意味着对省份命题的否定甚至结束，也不意味着未来国家将再次进入“一卷考天下”的时代。

恢复全国考试对考生“影响不大”

江西省李都前房中学教务处处长熊华（化名），从教30余年，经历过两次“高考题型变化”：2005年，江西成为当年全国15个自行制定高考题型的省份之一；2015年，江西重回“国考”时代。

从高考到地考再回到高考，这会给一线教师的教学带来一些变化，但熊华觉得，总体来说“没有什么大问题”。

“我们一直用的是人教版教材，改回全国版后，考试整体框架不会变，但原来体现地方特色的题型没有了。”熊华6月1日对记者表示，高考回归全国版对考生“影响不大”，因为高校招生是“按省招”，不管是地方版还是全国版，“竞争只在省内”。

曾两次参加高考的四川某高校学生何超（化名）认为，全国统考的水平比地方统考高，对一些考生来说或许是好事。比如2015年他第一次参加高考时，四川省出题，何超因政治科目考了30多分而“落榜”。复读后的何超2016年再次参加高考。那一年，四川省开始对语文科实行“全国统考”，他的分数提高了100多分，考上了四川一所211大学。

何超认为自己是幸运的，因为第一次参加四川语文考试时，语文和文科的考试题目偏重记忆力，而第二年的全国统考则更注重分析能力。“像我这种记忆力差的学生，更喜欢参加全国统考”，但各地的实际情况并不相同。

“本地量”时代

“1977年恢复高考，由于时间紧迫，当年采取了分省出题的方式。从1978年开始，全国统一出题。”湖北大学教育学院高等教育研究所所长李牧洲告诉澎湃新闻，1985年，上海试点分省出题。此后，高考出题方式进入“统分结合”阶段。

2002年，北京也开始试点高考自主出题。2004年，教育部决定再增加9个省份实行自主出题。两年后，自主出题的省份扩大到16个。至此，全国除港澳台地区外，一半以上的省份都进入了“地方试卷”时代。

中央大力推行“省内出题”的初衷是什么？2006年4月，教育部发布《全国普通高等学校招生考试省内出题管理暂行办法》，将这一政策的具体目标概括为“三个有利于、三个有利”：有利于高等学校选拔人才、有利于中等学校实施素质教育、有利于扩大大学办学自主权、有利于考试科学公正、安全高效、准确规范。

辽宁省高中阶段招生委员会在2004年2月下发《省设题》通知时，更直接地概括了《省设题》的目标：适应全面推进素质教育新形势的需要，加强省级人民政府对教育的综合管理。

厦门大学教育学院院长刘海峰认为，我国一半省份实行分省出题，除了适应我国高等教育大众化阶段和新一轮基础教育改革中各地区经济、文化、教育发展不平衡的特点外，也有利于根据各省新课改进度不同、体现各省特色，实施新高考。“最直接的动机，就是为了降低全国范围内大规模高考的安全风险，这是出于对考试安全的考虑。”

据《成都晚报》2003年11月8日报道，当年高考前夕，四川省南部县发生高考试卷被盗事件。刘海峰说：“以前也发生过高考试卷被盗事件，监狱里印制试卷的犯人把试卷偷运出去，试图卖掉，但并没有大范围传播。”但在网络已经比较发达的2003年，高考试卷被盗很容易造成“一地试卷被盗，全国都要重考”的局面。

虽然此案很快被破获，并查明是当地考生所为，试题也未流传到外地，但此事惊动了中央，也让决策层陷入深思：如果再发生类似的事情，该怎么办？“当时教育部考试中心无法同时出多套高考试题，所以决定从2004年开始实行省级统考，先从人口最多或受教育程度较高的省份开始。这就是（2004年）11省省级统考的由来”，刘海峰在2012年发表的一篇论文中提到。

“一个看似偶然的小事件，在特定的历史条件下，引发了中国高考历史上非常重大的变革。”刘海峰说。

“分”与“合”的利与弊

李牧洲认为，自2004年以来，十余年的省级出题实践，实现了全国新课改与新高考的平稳过渡和衔接，没有发生过全国性重大高考安全事故。“为当前新一轮高考改革方案的出台，特别是考试内容和形式的改革，提供了许多有益经验。”

2011年前后，李牧洲和刘海峰曾参与过国家教育体制改革领导小组组织的对18个省份高考改革工作的“普查”。很多自主出题的省份明确表示，希望国家收回出题权，一个很重要的原因就是“成本太高”。

“从各省自主提出议题在座谈会上的体现来看，各省的态度大致有三种，一是主动推进，以上海、北京、浙江等经济发达省份为主；二是被动推进，以经济、教育相对落后的中西部地区为主，一般以行政协商的方式推进；三是半心半意推进，以当时还处于观望状态的一些省份为主。”李牧洲对澎湃新闻记者说。

调查发现，自行出题的省份每年在高考上的支出达400多万元，有的甚至超过700万元，而全国统一出题的年支出一般在1500万元左右，“各省自行出题的成本比统一出题高得多。”“在四川等地调研时，相关人员透露，自行出题已导致考试机构入不敷出、不堪重负。”李牧洲认为全国三卷文综，“各省的态度主要取决于各省的经济、教育实力。”

“其次，出题也要承担相应的风险，一旦出现漏题，要承担行政责任。最后，分省出题还与本省优质师资队伍，特别是高考出题专家队伍有关，一些教育相对落后、薄弱的省份，在组织出题专家方面可能也面临不小的压力。”李牧洲说。

华南师范大学教授张民强曾30次参与高考试题设置，在向澎湃新闻谈及“分省设置”与“统编”的利弊时，他表示，各省设置、组织层级不一，试题质量难以保证，部分省份高考“大年、小年”现象严重。

“选老师很难，因为选好老师后要关一个月左右出题，不能打电话，耽误很多事情。有的老师参加过一次就不想再参加了。出题团队很不稳定。”2015年，张民强在接受羊城晚报采访时说。

“省提案”不会结束

2011年10月，刘海峰与李牧洲合作完成《高考应由省内统考还是全国统考》的报告全国三卷文综，并提交给国家教育咨询委员会考试招生改革小组。针对省内统考存在的问题网校哪个好，报告建议，“对那些自评不愿意继续统考、愿意退出统考的省份，应允许它们自行选择……而不是采取行政命令的方式……最终结果将是统考为主，少数有条件的省份继续统考”。

当时，要求允许部分省份回归全国统一方案的呼声日益高涨，但直到2015年，国家层面才出现实质性行动。

新华社报道称，2015年3月初，时任教育部部长袁贵仁表示，全国统一出题范围将扩大，2015年将新增3个省份，2016年将新增7个省份，届时全国共有25个省份使用国家考试中心的试卷。同年3月11日上午，教育部新闻发言人徐梅明确指出，全国统一出题就是同大纲不同试卷，也就是仍采用同一套考试大纲，国家考试中心将出多套试卷供各省选择。

自2015年至今，全国16个省份实行全部或部分科目自行制定考题，只有上海、北京、天津、浙江、江苏5个省份仍实行自行制定考题。

“2015年是我国各省、市、自治区（除港澳台地区外）全面进入高考新课程改革的一年，这也为部分省份顺利回归统考行列奠定了良好的基础。”李牧洲认为，国家提出回归统考“确实是因为改革形势出现了一些变化”，但这并不意味着对省考的否定甚至是终结，也不意味着未来国家将再次进入“一卷考天下”的时代。

“只要国家允许各省(市、自治区)自主探索符合地方利益的考试招生制度改革，只要东中西部教育发展不平衡的问题存在，只要一些省级考试机构有足够的财力、物力、人力保证自主出题的质量和安全，省级出题的条件就存在。”李牧洲认为。

“教育部考试中心可以根据各省具体情况，以‘省份定制’的方式提供试卷。”李牧洲告诉澎湃新闻。熊丙奇也认为，统一出题不等于统一试卷，国家可以出多套试卷，各省可以根据实际情况进行选择。

张民强告诉澎湃新闻，现在全国高考题库日益丰富，教育部考试中心也有了统一制作多套试卷的技术和能力。

“需要注意的是，高校招生采取的是‘分省配额’办法，即使统一出题，也不会有全国统一的录取分数线。”熊丙奇认为，高考改革最关键的问题不是全国统考还是地方统考，而是“录取制度”的优化改革。