浅谈政府投资项目审计的要点

【摘要】政府投资项目审计是我国国家审计的重要组成部份，具备审计内容繁杂、涉及审计对象多、资金来源复杂以及还要特殊的专业知识技术等优点。本文结合笔者多年来的审计实践，提出政府投资项目审计的一些要领，力求为审计人员在政府投资项目审计中，把握审计的重点，拟定科学、有效的审计方案，利用合理、适当的审计方式提供一些借鉴。

【关键词】政府投资项目审计要领

一、政府投资项目审计的特征

政府投资项目审计，是指审计机关对政府重点投资项目以及牵涉公共利益和民生的城市基础设施、保障性住房、学校、医院等安装工程，就其建设和管理状况推行的审计，是审计机关审计业务的重要组成部份。政府投资项目审计，差别于其他的专业审计，有以下几个主要优点。

一是审计内容繁杂。按照相关规定，政府投资项目审计的内容包括履行基本建设程序状况、投资控制和资金管理使用状况、项目建设管理状况、有关新政举措执行和规划推行状况、工程品质状况、设备物资和材料采购状况、土地运用和拆迁征地状况、环境保护状况、工程造价状况、投资绩效状况，以及其他还要重点审计的内容等。

二是牵涉的审计对象多。为了实现政府投资项目审计的目标，完成审计的内容，还要对政府投资项目所牵涉的众多单位进行审计或延展调查。很多单位包括项目住户、勘察设计单位、施工单位、监理单位、供货单位，以及政府财政、发改、建设、国土等部委，与其他审计专业相比，审计对象更具复杂性。

三是须要审计的资金来源复杂。随着我国市场经济的确立和建立，起初在计划经济时代作为政府投资主要并且惟一来源的财政性资金，早已被逐渐多样化的投资主体和融资渠道所扩展，资金来源中包含了各种新政性和商业按揭、债券，也包括来自期货市场、资本市场的融资资金以及行政事业收入、捐款、赠款和国外外借贷等；更为重要的是，通过多种创新的融资模式大量吸引社会资金参与慈善事业和公共基础设施建设，而政府早已可以不再直接投入资金，变投入有形资产为投入无形资产。[杨建荣，政府职能变革与国家审计功能的实现——以政府投资审计为例]

四是审计人员须要把握的专业知识不同于其他专业审计。政府项目审计是一个高层次较复杂的专项审计，牵涉决算定额、工程技术、合同管理、环境保护以及财务审计等许多方面的专业知识，对审计人员的业务素养、政治素养要求较高，因此审计部委应强化对现有审计人员的业务轮训，提高工作水平。

在这些状况下，把握政府投资项目的重点，拟定科学、有效的审计方案，利用合理、适当的审计方式，在政府投资项目审计中尤为重要。在政府投资项目审计中，还要重点关注以下几个方面：

二、政府投资项目审计中的要领

（一）审计监督的重点，应由详细工作的“执行层”向详细工作的“决策层”转移。这儿所说的决策层，指的是在重点建设项目的详细工作中的“决策层”，包括相关经理部委、公司领导等。因为现行的资金管理制度和项目建设制度的限制，行政部委和行使行政职能的单位权利过大，除了拥有对人、财、物的决策权和执行权，并且拥有监督检测权。这就导致行政部委自己监督自己，既当裁判员又当运动员，欠缺一套完整、科学、有效的监督机制去阻碍。对于审计中发觉重大的违规违法问题、损失耗费问题，要追究决策者以及政府相应经理部委、职能部委或许存在的责任。

在建设项目审计过程中，还要在常规性审计的基础上，通过对经理部委在项目建设过程及经营管理的审计或调查，揭发问题工程过程审计注意，提出建议，并强化对权利的阻碍和监督。包括：一是因经理部委或企业领导决策不科学、不民主、不合理或决策失误导致的无效投资及损失耗费等问题，监督其决策行为；二是项目概算与实际严重失衡或弄虚造假报送项目、骗取财政资金的状况，监督专员部委或企业领导的项目审批工作有无失职、失职的问题；三是揭示建设领域因政府部委监管不力或监管滞后，导致损失耗费的问题，监督政府部委的监管行为是否及时有效；四是控诉政府部委或企业领导运用权利干预建设的活动，遵守招招标法规的规定，干预安装工程承分包，不顾批准的设计概算，干预安装工程建设过程、建设工期等滥用权利的行为，监督政府领导和有关部委领导的权利利用等等。

政府投资项目审计监督的重点向决策层转移，只是审计监督发挥国家整治作用的要求。刘家义审计长提出，国家政府审计作为国家整治的重要组成部份，仍然通过依法用权利阻碍权利，发挥揭露、抵御、改进和防治等“免疫”功能，在维护民主法制，保障国家安全，促进落实责任、透明、法治、廉洁、公平和正义等原则和观念，缓解国家整治，从而实现国家的可持续发展等方面发挥着积极作用。[刘家义，《国家审计与国家整治》，《中国审计》2011年第16期]政府投资项目审计作为国家审计的一个重要内容，更须要在国家整治层面上，发挥充分的作用。

（二）应当多关注实际疗效和可持续发展。国家投入大量资金建设的固定资产投资项目，是否根据确定的规模真正完工，是否还能发挥可行性研究报告中所规划的效益目标，是建设项目审计的一项重要内容。在审计时，不应只关注资金的安全完整，而忽视了核对项目的效益是否能充分发挥。建设项目的审计，应当重点着重于评价项目完工后的经济效益、社会效益、环境效益是否达到项目可行性研究报告、设计文件提出的预期指标，深入剖析投资绩效未达标的成因，揭露项目在投资决策、投资管理上的深层次、共性问题，有针对性地提出审计建议，以便积极发挥审计在国家宏观调控中的重要作用。

（三）牢牢把握“资金”这一主线。建设项目领域受贿腐败、行贿索贿、损失耗费等一系列问题，都与建设资金紧密相关，因此，在建设项目的审计中工程过程审计注意，应当牢牢把握“建设资金”这一条主线，再结合项目的招招标、设计变更、工程对价对账等进行突破。捉住了建设资金这条主线，运用多种方式，将建设单位、施工单位、监理单位以及相关的经理职能部委，在项目建设过程中关键的经济活动加以还原，并剖析其合法性，评价此项经济活动的效益性。

（四）关注四个“关键点”。一是设计变更。推行建设项目安装工程招招标制和协议管理制之后，大部份的安装工程量和安装工程对价对账，都要以建筑施工协议为依照。但因为设计水平、设计深度的限制，以及领导决策的影响等，在项目建设推行的过程中，通常还会出现大量的设计变更（其实也不排除人为诱因，三家合谋等）。而很多变更的出现，则是直接造成安装工程投资超概算的主要成因。同时还有或许掩藏着一些腐败问题，在建设项目的审计中必需要给予充分关注。初审是否存在通过虚假的设计变更来转移资金，或则存在形象安装工程政绩安装工程等。

二是“非标安装工程”。国家现行的概算制度、定额取费等也有这些不健全的地方，对一些标准的、常见的单项安装工程、单位安装工程的概算控制较为严苛，但对一些非标准的，临时性的安装工程，控制不力，标准不统一。如建设项目中的土石方安装工程，临时公路安装工程，临时设施安装工程、不可预见的开支和成本等，较为修身。实际上这种安装工程也难以精确、科学和严苛控制。因而，“非标安装工程”的安装工程审计，每天都是政府投资项目审计的一项重点内容。

三是发包、转包安装工程。建设项目中标后是禁止分包的，虽然是发包，还有着一定条件的限制，如应在建筑施工协议中标明、专业性较强中标单位乏力承揽等。通过延展调查施工企业，可以很轻易地发觉是否存在违法发包和分包安装工程的问题。通过剖析其成因，查证资金来往的真实性，我们还可以发觉是否存在借助虚假发包或分包挪用资金，进行非法犯罪的问题。

四是资质。主要是设计、监理和施工单位（非常是发包、转包的施工单位）的资质。

（五）在项目审计中，要做好三项剖析。

一是做好初步设计概算与施工图决算、工程计量支付及完工预算表之间的对比剖析。主要是对比剖析之间的利差和量差，检测概算执行状况。

二是做好初步设计图纸与施工图图张、现场查看的项目建设的实际情况的对比剖析。

三是做好安装工程计量支付与施工单位工料机开支及合法收益水平的剖析（一段时期内或全部建设期内）。

通过这种对比剖析，来判定那里存在问题，这些是重点关注区域。

（六）多寻找外部证据支持。如在设备采购方面，应简略地抽取一些设备做市场询价，那样不经意间也可以发觉一些问题；在审计建设资金时，每一个中行帐户都应当与中行对帐单认真核实；对一结关键税款或可疑税款，应当进行延展调查。（张文军）

【参考文献】：

[1]杨建荣《政府职能变革与国家审计功能的实现——以政府投资审计为例》

[2]刘家义，《国家审计与国家整治》，《中国审计》2011年第16期

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