清理规范津补贴对发达城市公务员收入的影响及原因分析

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清理规范发达城市公务员津贴，并没有解决机关事业单位全国统一基本工资标准与地区生活成本巨大差异之间的矛盾。发达地区要想留住人才，必须拿出有竞争力的薪酬。这也是2006年以来阳光工资改革陷入“清理—变相培育—对比模仿—再清理”恶性循环的原因。

据媒体报道，近期，取消各项自设奖励性补贴后，东部沿海等地公务员实际收入减少超过20%，广东、浙江、江苏等地公务员受到较大打击。这是2021年下半年以来多地清理规范机关事业单位津贴补贴的延续。

有学者将清理规范机关事业单位补助归因于新冠肺炎疫情以来地方财政收入的下降。2020年之前，浙江一般公共预算收入一直保持10%左右的增速，但2020年降到了3%以下。今年3月以来，受增值税退税、疫情防控等影响网校头条，长三角、珠三角多个主要经济城市财政收入下降幅度达40%至50%。

但财政收入下降可能不是直接原因，疫情防控对中西部地区财政收支平衡也产生了明显影响。2020年以后，中央财政不断加大转移支付力度，确保“三保”（保民生、保运转、保基本工资），2021年转移支付将全部落实到基层公务员阳光工资标准，尽管中西部地区财政收支紧张，但公务员工资并未受到明显影响。

地方清理规范津补贴，源于2021年中办、国办印发的《关于进一步严禁违纪规范地方违规发放公务员津补贴行为的通知》。通知要求地方政府对公务员津补贴进行清理核实，取消不合理、不合规、在国家统一津贴项目之外自发发放的津贴奖金。这个通知并不是新的要求，2018年中办、国办印发了《关于严禁自发发放政策性工资津贴补贴的通知》；再往前追溯，2006年国家就开始系统性清理地方自发发放津贴补贴。

地方政府为什么要自行发放补贴？这个由来已久。仅从最近的一个周期来看，1993年分税制改革之后，公务员与事业单位的工资制度开始分化。有两个现象值得注意：一是教师工资与公务员脱钩，两者的收入调整开始不同步。收费能力强的学校，教师工资会高于地方公务员，而欠发达地区一般学校教师工资则明显低于同级公务员；二是欠发达地区除了工资差距，还存在工资拖欠现象。据1999年全国人大常委会执法检查组报告，全国有2/3的省区都存在拖欠教师工资的现象。

2000年以后，中央政府开始支持中西部地区和欠发达地区的基层组织运行和义务教育，使得中央政府承担了部分基层职工工资支付的责任，体制内工资标准的自主权在此情况下逐渐上移，并最终在2006年至2008年第四轮机关事业单位工资改革后，实行了全国统一的基本工资标准。

但中国是一个区域发展不平衡的国家，东部地区房价和生活成本较高，全国统一的基本工资标准不能满足地方公务员的生活需求。为稳定公务员队伍，地方政府不得不自行发放补贴，吸引和留住人才。东部发达城市机关事业单位员工收入结构中，基本工资占比很小，主要靠补贴和奖金。相比之下，中西部地区和欠发达地区机关事业单位员工收入主要依靠基本工资。

当工资标准制定权和基层机关事业单位工作人员工资支付责任同时向上下放时公务员阳光工资标准，地区间会出现明显的攀比效应，欠发达地区也会提出涨薪要求。当上级政府无法承担全线涨薪的负担时，就会倾向于规范、清理发达地区的补贴，用行政手段“削峰填谷”，将地区差异控制在合理范围内。

近十余年来，工资透明化运动已进行过数轮，2006年公务员工资制度改革后，国家又进行了“阳光工资”改革，取消了不少不合理的补贴或部分合法化，但阳光工资改革的可持续性并不好。

2020年年初，国家明确提出“义务教育教师平均工资收入水平不低于当地公务员平均工资收入水平”，教师工资再次与公务员挂钩。这意味着，公务员加薪、享受津贴的同时，教师也将同步享受。义务教育教师数量是公务员的数倍，地方财力不足以将教师工资提高到与公务员同等水平，因此唯一的选择就是削减公务员的额外津贴和奖金。这也是地方政府削减公务员津贴和奖金的另一个直接原因。

清理规范发达城市公务员津贴，并没有解决机关事业单位全国统一基本工资标准与地区生活成本巨大差异之间的矛盾。发达地区要想留住人才，必须提供有竞争力的收入。这也是阳光工资改革自2006年以来陷入“清理—变相培育—对比模仿—再清理”恶性循环的原因。如果前述矛盾不消除，恶性循环就会不断循环。解决这个问题的思路，需要回归机关事业单位工资制度。未来或许应该对分散的工资制度进行一些调整。只有这样，地区间发展水平差距、人与人之间绩效差距与统一工资制度之间的矛盾才能得到缓解。

（作者为上海金融与法律研究所研究员）